网信办扩权四年：监管光谱上的中国位置与台湾的新闻寒蝉

2023 年 3 月 21 日，台湾出版人李延贺在上海被国家安全机关带走。两年之后，上海一家法院以"煽动分裂国家"罪判处他三年监禁。判决没有正式公告。大陆台办在记者追问之下才承认此事。李延贺的遭遇本身算不上罕见，真正值得停下来看的是它发生的时间坐标——从他被带走到被判刑的这两年之内，全球几个主要经济体几乎同步在重写各自对言论的治理规则。北京的国家互联网信息办公室连续出台四部规章，覆盖范围从算法推荐一路延伸到网络暴力治理；莫斯科对 X、Facebook、Instagram 下达全境封锁；新加坡对反对党政客接连送出 POFMA 更正指令；欧盟对 X 开出 1.2 亿欧元（120 million euros）的首笔 DSA 罚单；美国最高法院在 Murthy v. Missouri 案中以六比三的多数意见驳回了原告的起诉资格。时间上几乎同步。

把这五条新闻横排在一起读，底下隐约能辨认出同一个问题正在不同司法辖区反复回响：管或不管已经不是争论焦点了，争论已经换了位置。真正被各方争夺的，是谁有权对这个"管"进行事后审查。从 2023 到 2026 年之间，这五个国家的立法者事实上都在围绕这同一个问题重新划定自己的位置。

一、网信办的四年接口化

网信办在 2022 到 2024 这两年半内陆续出台的四部规章，如果只看各自的标题，很容易被误认成四件彼此独立的事情——算法推荐、深度合成、生成式 AI、网络暴力信息治理。但只要稍微往条文里面走一步，就会发现它们共用着同一句定义性的条款："具有舆论属性或社会动员能力"。十三个字。这句话最早出现在 2022 年 3 月 1 日生效的《互联网信息服务算法推荐管理规定》当中，被直接用作平台是否需要向网信办备案的判断门槛。十个月之后，同一句话进入了 2023 年 1 月 10 日生效的《互联网信息服务深度合成管理规定》，这次管的是人脸替换和声音编辑类的服务。到 2023 年 8 月 15 日《生成式人工智能服务暂行办法》出台时，它又和"坚持社会主义核心价值观"的内容审查条款被并排放在一起。2024 年 8 月 1 日《网络暴力信息治理规定》生效之后，这句话第四次出现，这次落到了平台对用户网暴行为的治理责任之上。四次出现，同一句话。

连着读下来就会意识到，这其实更像是一组共用同一个行政接口的制度拼装，而"舆论属性"这四个字正是这个接口本身的唯一判据。根据 CAC 公开披露的数据，截至 2025 年 12 月，共有 748 个生成式 AI 服务在网信办完成了正式备案登记。备案并不是一次性的动作，它把企业与监管之间的关系固定成了一种持续的行政过程：提交材料、等待审查、继续运营，同时随时保留被要求整改的可能性。算法公示、安全评估、内容审查这几类动作，因为共享同一句话而被绑进同一条制度链条之上。同一个判据反复生效。

这条接口真正值得注意的地方，是它在运作时完全不需要经过法院。"是否具有舆论属性"的最终判断权始终留在行政机关的内部，而平台一旦完成备案，就等于默认接下了全部的合规责任。这是一份不对等的默认契约。若和俄罗斯相比，中国的条款文本反而更加繁复、更加技术化——俄罗斯的规章往往更粗暴直接——但真正让中国模式在同类国家当中显得不同的地方，在于它把整个复杂的技术栈压缩进了一套同质的行政语言之中，使得一次备案动作就足以在不同场景、不同年份里反复生效。

二、监管光谱上的五种做法

全球言论治理的真正分水岭，从来就不落在"管还是不管"的争论上，它落在谁握有对这个"管"进行二次审查的权力之上。把这几年各国的具体做法排开放在一张光谱上，可以看到至少五条不同的路线，从最低程序密度到最高程序密度依次排列：直接屏蔽、行政更正、算法备案、平台问责、司法审查。

光谱最冷的一端是俄罗斯。俄罗斯通信监管局（Roskomnadzor）在 2022 年 3 月乌克兰战争爆发后不久，相继屏蔽了 X、Facebook、Instagram，给出的技术性理由是"散布关于乌克兰战争的不实信息"；同年 10 月，Meta 又被正式定性为"极端主义组织"。这套流程里的动作顺序几乎总是一致的。先下达屏蔽命令，理由在事后追加补齐。2025 年 12 月 4 日，Roskomnadzor 宣布屏蔽 FaceTime 和 Snapchat，依据是"执法机关认定 FaceTime 被用于组织恐怖活动"；2026 年 2 月，对 YouTube 的全境屏蔽正式完成；WhatsApp 也已被列入下一批威胁清单。

朝程序密度更高一端挪动一步，就进入了新加坡的处理方式。新加坡的《防止网络虚假信息和网络操纵法》（POFMA）并不直接屏蔽任何具体的平台，它最主要的执法动作是下达"更正指令"——被点名的账号必须在原帖下面附上官方的更正声明。反对党政客 Yee Jenn Jong 在 2024 年 8 月收到了一次更正令；改革党党魁 Kenneth Jeyaretnam 到同年 7 月为止已累计接到八次；独立媒体 The Online Citizen 累计接到过二十次以上，网站也两度被列入"受指控网络位置名单"。POFMA 相关的三次司法复核申请先后被新加坡高等法院悉数驳回。上诉这条路几乎走不通。

POFMA 机制真正的代价其实并不在罚款数额，而在于任何一位新加坡的写作者在发出一条涉及公共议题的帖子之前，都必须事先自行权衡这条内容是否可能招来一张更正令。这种预先自我权衡的状态，正是行政制度把寒蝉效应程式化之后的样子。

光谱的中段是中国的算法备案制度。和俄罗斯相比，它在表层上显得温和了不少——它不会一刀切地让某个平台从用户眼前消失；但它处理的层次比 POFMA 深得多，因为它的对象并不是某一条具体的帖子，而是基础设施：哪一套算法能够进入推荐队列、哪一款 AI 模型能上线、哪一种深度合成服务获准对公众开放。这套制度一以贯之的判断门槛仍然是"舆论属性"这四个字，而这个属性的最终认定权，始终保留在行政机关的内部。这一点是整套制度的轴心。

欧盟走的是与上述都不同的第四条路径。《数字服务法》（DSA）在 2024 年 2 月 17 日对所有超大型在线平台正式生效之后，欧委会随即密集开出了一连串正式程序：对 X 启动的四项调查最早可以追溯到 2023 年 12 月；对 TikTok 则是在 2024 年 2 月启动主调查，又在同年 4 月因 TikTok Lite 的奖励计划追加一次程序；对 Meta 的调查则在 2024 年 5 月以欺骗性广告和未成年人保护为由开案。2025 年 12 月 5 日，欧委会就 X 的案件开出了 1.2 亿欧元的罚单；2026 年 2 月 6 日又针对 TikTok 的"成瘾式设计"发布了初步裁决。DSA 的执法形态既不是封锁也不是更正，它把这些超大型平台直接视为"系统性风险"的承担主体，罚款与结构性整改构成了它的主要执法出口。法院在这条路径里退到了后排。

光谱上程序密度最高的一端，则是美国的制度。2024 年 6 月 26 日，最高法院在 Murthy v. Missouri 案中以六比三作出裁决，Barrett 大法官执笔的多数意见里写道："平台拥有独立的内容审核动机，并经常独立行使判断。"但这份多数意见其实并没有正面回答"政府向平台施压是否构成违宪"这一核心宪法问题，它最终只是裁定原告在本案中没有起诉资格——也就是说，那个真正的宪法问题依然留在门外等待下一个适格案件将其带入。仅仅一周之后，Moody v. NetChoice 以九比零的意见出炉，最高法院推翻了第五巡回与第十一巡回法院各自的一审分析，理由是德州 HB 20 和佛州 SB 7072 都未曾经过一次完整的第一修正案事实审查，两起案件被一并发回重审。核心宪法问题仍然悬置。

再过半年多，到 2025 年 1 月 17 日，最高法院又以书面意见维持了《防止美国人接触外国对手控制应用法》（PAFACA）。法院这次采用的是中间审查标准，认定该法"内容中立"，并把"防止中国政府采集数千万美国 TikTok 用户的个人数据"界定为一项重要的政府利益。法院成为关口本身。

把这五种做法并排对照，真正关键的差别并不在管制本身的强度，而在于围绕每一次管制动作是否存在足够密度的可问责程序。俄罗斯和新加坡都选择了用行政手段绕过法院；中国通过备案制度让司法审查在这一领域几乎变得多余；欧盟则对平台设置了新的程序约束，但缺乏一套统一的司法覆盖；美国最终把全部决定权留在法院之内，所付出的代价是让"国家安全"成为少数几条能够撬动第一修正案保护的程序例外入口。由此观之，光谱两端之间真正的差别，并不是"自由"对"不自由"，而是权力在生效之前是否必须经过外部程序的审查。这是一条更本质的分界线。

光谱的两端不是"自由"与"不自由"，而是"权力有没有被外部程序约束"。

表 1 · 五国言论治理做法对照（2022-2026）

位置	主制度	执法形态	审查出口	典型动作 · 2022-2026
俄罗斯	Roskomnadzor 屏蔽令	直接屏蔽	行政命令，无独立司法	X / Facebook / Instagram（2022-03）、FaceTime / Snapchat（2025-12-04）、YouTube 全境屏蔽（2026-02）
新加坡	POFMA（2019）	行政更正令	可司法上诉，三次驳回	Jeyaretnam 累计 8 次、TOC 20 次以上、两度列入"受指控网络位置名单"
中国	网信办四部规章（2022-2024）	算法备案	"舆论属性"行政认定，不进入法院	截至 2025-12 共 748 个生成式服务完成备案；深度合成与网络暴力治理同链绑定
欧盟	DSA（2024-02 生效）	平台问责 + 罚款	欧委会正式程序，结构性整改	X 1.2 亿欧元罚单（2025-12-05）、TikTok 两案、Meta 欺骗性广告案
美国	第一修正案框架	司法审查	最高法院，中间审查为例外入口	Murthy v. Missouri 6-3（2024-06-26）、NetChoice 9-0 发回重审（2024-07）、PAFACA 维持（2025-01-17）

这张表值得把顺序调换着读两遍。从左往右读，五种做法在执法形态上对程序的依赖逐渐加重；反过来从右往左读，则是对行政裁量的依赖一步步加深。两种读法的交汇点恰好出现在中国这一列：它并不位于光谱的某一端，而是卡在"司法审查被行政备案替换掉"的那一处制度跳变之上。这个位置的关键在于，中国并没有把法院的门关上，它只是让相关事项从一开始就不必进入法院的视野，另外为整套监管动作铺设了一条不经过司法的路径。跳变两侧的差别很难被彼此翻译：在程序更密的那一侧，权力必须先经过外部审查才能生效；在行政裁量更重的那一侧，权力在生效之后才有可能被讨论，而这种讨论往往没有一个法定的出口。两侧无法互相翻译。

三、台北的寒蝉：不在封禁，在链条里

台湾的处境之所以特殊，在于它在上述五种境内监管制度里其实都不是直接的对象。POFMA 的管辖延伸不到台北，DSA 的规则也没有办法约束来自海峡对岸的政治压力。但台湾偏偏坐在这条光谱冷端的紧邻位置，于是寒蝉效应通过另外几条并不显眼的通道缓慢渗了进来。通道并不只有一条。

第一条，也是最直接的一条，就是人身风险的增加。李延贺并不是一个孤立的案例，他甚至也没有出现在陆委会最新一轮统计数据的采集窗口之内——这一轮陆委会的统计从 2024 年 1 月算起，而李延贺本人在 2023 年就已经被带走。2026 年 3 月 26 日，陆委会对外公布的最新数据显示：从 2024 年 1 月起算，一共有 313 起台湾公民在中国大陆被公安或国家安全机关约谈、拘留、限制人身自由或陷入失联的案例；仅 2026 年 2 月这一个月就累计了 17 宗，其中近半数当事人至今下落不明。2025 年全年的新增案例是 221 宗，相比 2024 年的 55 宗增长了将近四倍。这些数字所承载的已经不只是事件记录本身，而是任何一位计划赴陆的出版人、学者或记者在行前都必须纳入行程风险估值的那一层现实背景。李延贺不是个案。

第二条通道是国际场合中的话筒被逐步切断。2024 年 5 月 21 日，台湾中央社两名记者在日内瓦申请世界卫生大会（WHA）的采访记者证时被拒绝，官方给出的理由是申请者"必须持中国护照"。这条限制最早可以追溯到 2017 年，自那之后，台湾的新闻机构再也没有能够获得过 WHA 的现场采访资格。八年过去，规则未变。

第三条通道是各种形式的自我审查开始出现系统性的对外延展。2024 年 9 月 24 日，台湾外交部罕见地公开点名指出，有部分驻台外国媒体正在进行自我审查——美国记者 Chris Horton 在稍后的访谈中承认，自己曾被所属媒体的编辑施压，不得在报道的正文中把台湾直接称作"country"。这种自我约束的形成并不需要任何一纸正式的命令作为依据。同年 11 月 9 日，台湾公共电视（PTS）播出一条关于 Trump 胜选的英文报道之后，将报道中的"convicted felon"字样删去；无国界记者当月公开点名，形容这是一次罕见而严重的自我审查动作，PTS 事后也承认了这条报道确实受到了内部的干预。到了 2025 年 1 月 2 日，台湾陆委会决定暂停大陆《海峡先锋报》驻台记者的证件续签，理由是"统战工作"——但至今仍有八家大陆媒体、十二名驻台记者保留着正式的挂牌状态。对等关系并不对等。

如果只看单一的国际指标，台湾在无国界记者（RSF）发布的 2025 年全球新闻自由指数上排名第 24 位，总计 180 个国家与地区当中，比前一年的第 27 位略有上升。但这一个单一指标并没有同时反映出同一年发生的另外几件事：Reuters Institute 当年的数字新闻报告显示，台湾公众对新闻媒体的整体信任度从 2024 年的 33% 下滑到了 30%；由国民党主导的立法院在新一个预算年度削减了对公共广播电视的年度拨款；跨境拘捕的数字和外媒自我审查的事件又恰好在同一时段出现了同步的上升。排名看似上行，底层的新闻环境却在同一时期里缓慢下沉。排名未必对应现实。

这种状态更接近一种夹层里的生存。台湾的新闻环境从来不需要网信办直接插手——它承受的是另一套由多条通道共同塑形而成的压力：来自大陆的经济广告依赖、本地家族媒体的股权结构、跨境的人身拘捕、外媒的自我审查倾向、国际话筒的渐次切断。这几条线索拼合在一起，构成了一种不需要任何正式封锁动作即可达成的管控形态。封锁并非唯一路径。

四、两个不可收拢的矛盾

第一个矛盾是民主正当性与国家安全之间持续的张力，但在处理这一矛盾的时候，需要把三种不同的权力模式小心地区分开来。美国最高法院在 PAFACA 案中援引"防止中国政府采集数千万 TikTok 用户数据"作为支撑国家安全的理由，这一判决是在完整的司法审查框架之内所作出的一次例外处理——法院本身并没有绕过自己的程序，它只是在已有程序之内给出了一份维持原案的答案。欧盟的 DSA 则借助"系统性风险"这一新的法律概念，把部分平台治理事项平移到了一套行政快速程序里，这是对既有程序边界的一次重新划定。至于中国网信办的算法备案制度，它几乎完全绕开了司法路径——"舆论属性"的判断从一开始就没有进入过法院的视野。

三种制度，三种位置。美国是在既有程序的内部做例外处理，欧盟是在旧程序之外又另行建起了一套新程序，而中国则是把整个程序从这一领域整体迁了出去。把这三者并列放在一起、说成是"民主制度面对新技术时各自作出的妥协"，其实是一种相对偷懒的修辞——事实上它们彼此之间并不等价。三者不可以互相替换。

第二个矛盾是围绕平台属性的分类危机。2024 年 7 月 Moody v. NetChoice 的九比零判决并不是对"平台到底是什么"这一根本问题的最终回答，它更像是把这个问题原封不动地退还给了下级法院：最高法院否决了第五巡回与第十一巡回法院各自的分析路径，要求下级法院在一次完整的第一修正案事实审查之下重新审理。欧盟的 DSA 把超大型平台理解为"既不是传统出版人、也不是完全中立的技术管道"的中间态；中国则把平台视为"必须接受网信办备案的舆论基础设施"；新加坡把平台当成"承载 POFMA 更正指令的技术中介"。这三条路径其实都默认了同一个前提，也就是平台已经无法被任何一种传统分类所完整容纳；但三者在前提之上分别走向了形状不同的制度成本——美国承担的是大量诉讼成本，欧盟承担的是执法与程序成本，中国承担的则是透明度成本。这三种成本里究竟哪一种更低，目前并没有一个可以一锤定音的答案。问题仍在向前推进。

五、最锋利的不是力度

把这三件事放在一起来读——网信办连续四年的立法动作、五国监管光谱的对照、台湾新闻环境中正在加深的寒蝉效应——中国这套制度的独特位置才会显得清晰起来。若论屏蔽动作的粗暴程度，俄罗斯走得更远；若论行政更正令的发放密度，新加坡 POFMA 更加密集；若论单笔罚款的金额，欧盟 DSA 开出的数字要高出一截；若论司法对立法的修正力度，美国最高法院甚至可以把整部州法打回重审。中国在这些具体的尺度上其实都没有参与竞争。它所做的事情，是把"具有舆论属性或社会动员能力"这十三个字写进条款，再以此铸出一道跨规章的行政接口，让一次备案动作就足以替代原本应该分别发生在每一个具体场景里的司法介入。接口本身就是力度。

台湾新闻环境里那层正在逐渐变厚的寒蝉，真正的来源其实就落在这里。台湾的新闻机构从法律关系上并不在 CAC 的直接管辖范围之内，但它们实际上承受的，正是那句行政语言在扩散之后所留下的形状：出版人在大陆被带走、驻台记者证的续签被拒绝、外媒编辑对自家记者施压、公共电视主动删去敏感字样、大陆媒体驻台挂牌数字持续收缩。这五条通道并不是五件互不相关的偶发事件，它们更像是同一道行政接口在一个邻近的司法辖区上留下的投影。投影没有边界。

放到 2026 年的时间点上来看，真正值得问的那一个问题已经不再是"谁管得更严"，而是"还有哪些制度在这些管控动作之上，仍然保留着一道可以被外界力量挑战的审查程序"。俄罗斯没有留下这样一道程序。新加坡保留了形式上的程序，但 POFMA 相关的三次司法上诉都已被高等法院驳回。中国的"舆论属性"判断从来没有真正进入过法院的视野。欧盟至少在 DSA 的执法程序里保留了听证与结构性整改的环节，虽然代价是高额罚款与漫长的程序拖延；美国则把几乎所有重大争议都留在最高法院的大门之前，代价则是让"国家安全"成为少数几条能够撬动第一修正案保护的稀有入口。自由制度的反面并不总是表现为粗暴的封锁，更多时候，它表现为问责程序从制度框架内部被一点点抽离——条款依旧在，外观也依旧完整，但那一环可以被外部力量挑战的环节不再存在。此消彼长之间，真正值得衡量的已不再是管控动作的强度，而是程序本身是否还留在原位。